Prawo zrodzone z lawy. Jak po erupcji na La Palmie zmieniono hiszpańskie ustawodawstwo

Prawo zrodzone z lawy. Nowy model odbudowy po erupcji wulkanu na La Palmie

Erupcja wulkanu Tajogaite sprzed pięciu lat pozostawiła na La Palmie ranę z lawy i popiołu, ale zapoczątkowała również bezprecedensową w Hiszpanii debatę prawną i polityczną. Jak odbudować wyspę, gdy terytorium znika pod lawiną lawy? Jak przywrócić normalność tysiącom ludzi, kiedy ziemia, na której budowali swoje życie, przestaje istnieć? I przede wszystkim – kto powinien ponieść koszty strat?

Na te pytania odpowiedzi udzieliły we wtorek pani Nieves Lady Barreto, radca ds. prezydencji, administracji publicznej, sprawiedliwości i bezpieczeństwa rządu Wysp Kanaryjskich, oraz prof. Francisco Villar, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego na Uniwersytecie La Laguna (ULL), podczas forum zorganizowanego przez Editorial Prensa Ibérica – wydawcę dzienników „EL DÍA” i „La Provincia”. Spotkanie pod hasłem „Odpowiedź prawna w sytuacji kryzysowej: prawo do odzyskania wartości tego, co utracone” służyło promocji modelu prawnego wypracowanego na wyspach po erupcji w 2021 roku oraz przedstawieniu przypadku La Palmy jako krajowego i międzynarodowego punktu odniesienia w kwestii odbudowy społecznej i terytorialnej.

Dziura w systemie prawnym

„Odpowiedź prawna na katastrofę naturalną tej skali była pełna luk, które musieliśmy wypełnić” – podsumował prof. Villar. „Tworzenie czegoś nowego nie jest łatwe” – dodała radca Barreto, przypominając, że „na początku trzeba było uruchomić nowy, nadzwyczajny system, ale on już funkcjonuje, zwłaszcza jeśli chodzi o mieszkalnictwo. Czy za dwa lata wszystko będzie załatwione? Nie, ale kierunek został wyznaczony”.

Barreto podkreśliła, że odbudowa wyspy nie mogła ograniczyć się do wznoszenia infrastruktury czy naprawy dróg. „Prawdziwa odbudowa polega na zagwarantowaniu praw i umożliwieniu mieszkańcom powrotu do życia, jakie wiedli przed wybuchem wulkanu” – argumentowała.

Kiedy krajobraz zmienia się na zawsze

Radca przypomniała, że erupcja Tajogaite pogrzebała ponad 1200 hektarów, niszcząc domy, gospodarstwa rolne, firmy i podstawową infrastrukturę. Zaznaczyła jednak, że największy wpływ był natury społecznej. „Zniknęły całe dzielnice i legły w gruzach plany życiowe” – podkreśliła. „Głównym problemem nie były straty materialne, ale niewymierny cios emocjonalny zadany ludziom, którzy stracili nawet możliwość odzyskania swoich wspomnień z życia” – dodał prof. Villar.

W odpowiedzi na ten kryzys uruchomiono biuro wsparcia psychologicznego, ale – jak wspomina radca Barreto – „ostatecznie psychologami staliśmy się wszyscy: obywatele i administracja, starając się pomóc ludziom przezwyciężyć ból, choć jest to bardzo trudne. Naszym zamiarem było, aby mogli przynajmniej załatwić wszystkie formalności i nie dokładać im kolejnych trudności do ich cierpienia”. „Nikt nie jest w stanie naprawić szkody emocjonalnej, ale my chcieliśmy przynajmniej ułatwić im dalsze życie” – dodała radca.

Lawa, która nie znika – nowe pytania prawne

Przez 85 dni lawa posuwała się naprzód przez dolinę Valle de Aridane, nieodwracalnie zmieniając krajobraz i stawiając administrację przed rzeczywistością, na którą hiszpański system prawny nie był przygotowany. „Hiszpańskie prawo regulowało pożary, powodzie czy trzęsienia ziemi, ale nie erupcję wulkanu tej skali” – wyjaśnił Villar, koordynator zespołu technicznego, który uczestniczył w opracowywaniu ustaw uchwalonych później przez parlament Wysp Kanaryjskich.

Prawnik skupił się na jednej z głównych osobliwości wulkanu: nieusuwalności lawy. „Powódź opada, pożar gaśnie. Lawa nie znika. Zamienia glebę w podglebie i tworzy nowe terytorium” – wskazał. To zjawisko otworzyło bezprecedensowe pytania. Czyja jest ziemia pokryta lawą? Jaką wartość ma działka rolna lub dom pogrzebany pod metrami skały wulkanicznej? Jak prawnie zrekompensować stratę, gdy terytorium zmieniło się bezpowrotnie?

„Ustawa o ochronie ludności państwa stanowi, że w przypadku całkowitego zniszczenia można otrzymać do 15 000 euro, a podniesienie tej kwoty jest decyzją polityczną, a nie prawną” – zwróciła uwagę radca Barreto.

Własność gruntu a wartość po katastrofie

Prof. Villar wyjaśnił, że odpowiedź na pytanie o własność z cywilnoprawnego punktu widzenia była jasna: grunt pokryty lawą nadal należy do pierwotnych właścicieli na zasadzie przyrostu (accessio) zapisanej w kodeksie cywilnym. Problem pojawił się jednak przy wycenie tych terenów. „System przymusowego wywłaszczenia wyceniłby taki grunt jako nieużytek pokryty lawą, a nie według jego stanu sprzed erupcji” – ostrzegł.

Jak poinformował, możliwość nowelizacji ustawodawstwa państwowego w celu uznania szczególnej wyceny dotkniętych terenów została odrzucona przez rząd centralny, co zmusiło Wyspy Kanaryjskie do poszukiwania alternatywnego rozwiązania.

Pakiet ustaw – nowe prawo zrodzone na lawie

Odpowiedzią były dwie ustawy z 2024 roku, dotyczące odpowiednio odbudowy urbanistycznej i rolnej, do których później dołączyła ustawa o mieszkalnictwie chronionym. Ten pakiet legislacyjny umożliwił odbudowę tego, co istniało wcześniej, o ile pozwalały na to warunki techniczne i bezpieczeństwa. „Najważniejsze było przywrócenie ludziom możliwości odzyskania życia, zakorzenienia i terytorium” – podsumowała Barreto.

Radca podkreśliła, że model wdrożony przez rząd regionalny opierał się na fundamentalnej idei: uznaniu prawa poszkodowanych do odzyskania wartości tego, co utracili. Zasada ta została następnie zapisana w uchwalonej przez parlament ustawie o wulkanach (Ley de Volcanes), będącej wynikiem obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. „Takie prawo nie istniało w hiszpańskim porządku prawnym i teraz będzie stanowić punkt odniesienia dla całego kraju, nie tylko dla Wysp Kanaryjskich” – zaznaczyła Barreto.

Dwa modele odbudowy – spór o przyszłość wyspy

Prof. Villar stwierdził, że proces odbudowy wywołał zaciętą debatę polityczną i społeczną. Z jednej strony byli ci, którzy chcieli wykorzystać erupcję do wdrożenia nowego modelu zagospodarowania terenu poprzez scalenia urbanistyczne i przekształcenia rolne – tezę tę, jak przypomniała Barreto, popierał poprzedni rząd tzw. „paktu kwiatowego”, na czele z obecnym ministrem Ángelem Víctorem Torresem. Z drugiej strony byli zwolennicy szybszej odbudowy opartej na bezpośredniej inicjatywie poszkodowanych.

Ostatecznie rząd Fernando Clavijo wybrał ten drugi model, pozostawiając w uchwalonych ustawach decyzję o odbudowie domów, gospodarstw i firm w rękach poszkodowanych, podczas gdy poszczególne administracje przejęły odtwarzanie infrastruktury publicznej. „Nie chodziło o zaprojektowanie nowej wyspy, ale o przywrócenie ludziom tego, co znali i gdzie toczyło się ich życie” – podkreślił Villar.

366,5 miliona euro – bilans odbudowy

Podczas forum poruszono również ekonomiczny wymiar odbudowy. Radca Barreto szczegółowo opisała plany wypłat zainicjowane przez rząd Wysp Kanaryjskich w celu wypłaty rekompensat poszkodowanym. „Nie chodziło o wypłatę odszkodowania, ale o rekompensatę” – wyjaśnił Villar.

Pierwsza tura wypłat objęła zniszczone domy jednorodzinne; druga skupiła się na gospodarstwach rolnych pogrzebanych przez lawę; trzecia, obecnie realizowana, skierowana jest do właścicieli zniszczonych drugich domów. Jak poinformowała radca, te trzy programy już uruchomiły 366,5 miliona euro, z czego 266,5 miliona pochodzi z budżetu rządu Wysp Kanaryjskich w latach 2024-2026, a państwo dołożyło 100 milionów w 2023 roku.

W tym miejscu Barreto skrytykowała „powolność” rządu Hiszpanii w jego wkładzie, ponieważ przedłużenie budżetu państwa uniemożliwiło coroczną wypłatę 100 milionów w ostatnich trzech latach.

Mimo to radca podkreśliła, że pomoc dotarła do tysięcy poszkodowanych. Ponad 1400 beneficjentów otrzymało rekompensaty za domy jednorodzinne; 1365 osób – za utracone gospodarstwa rolne; a ponad 600 poszkodowanych rozpoczęło już pobieranie świadczeń za zniszczone drugie domy. „Celem jest osiągnięcie kwoty 600 milionów euro, odpowiadającej całkowitym stratom prywatnym” – zapewniła Barreto.

Narodowy fundusz na wypadek katastrof

Zdaniem radcy „wspólnota autonomiczna sama nie jest w stanie udźwignąć 600 milionów, dlatego konieczne jest utworzenie krajowego funduszu rezerwowego. Mamy argumenty prawne, które potwierdzają, że jest to możliwe, aby nie być zależnym od decyzji politycznej, niezależnie od tego, kto stoi na czele rządu Hiszpanii”.

Wulkan, który zmienił prawo – lekcja dla całego kraju

Podczas forum zarówno radca, jak i prawnik podkreślali, że doświadczenie La Palmy wykracza poza archipelag i może stać się wzorem dla innych regionów narażonych na wielkie katastrofy naturalne. „To, czego dokonaliśmy na La Palmie, można zastosować również w przypadku trzęsień ziemi, powodzi czy pożarów, które radykalnie przekształcają terytorium” – stwierdził prof. Villar.

Profesor podkreślił, że jedną z największych słabości systemów ochrony ludności jest właśnie faza po ustaniu sytuacji kryzysowej: odbudowa. „Wiemy, jak ewakuować, jak działać w trakcie kryzysu i jak zająć się natychmiastową pomocą, ale istnieje bardzo niewiele przepisów dotyczących przywracania normalności poszkodowanym” – zauważył.

W tym kontekście argumentował, że Wyspom Kanaryjskim udało się zbudować pionierski model prawny oparty na spójności społecznej, ciągłości terytorialnej i ochronie praw. Barreto zgodziła się z tą opinią i podkreśliła potrzebę dostosowania prawa do nowych realiów wynikających ze zmian klimatu i ekstremalnych zjawisk: „Sytuacji kryzysowych nie można już traktować wyłącznie jako kwestii natychmiastowej reakcji. Trzeba myśleć o tym, jak odbudować życie”.

Więcej niż prawo – odbudowa wspólnoty

Forum Prensa Ibérica przyniosło również refleksję na temat roli administracji publicznej w obliczu wielkich tragedii zbiorowych. Zarówno radca, jak i profesor zgodzili się, że odbudowy nie można postrzegać wyłącznie jako procesu technicznego czy ecomomicznego, ale także emocjonalnego i wspólnotowego. Ponieważ za każdym zaginionym domem i każdym plantanem pokrytym lawą kryły się osobiste historie, całe pokolenia i więzi z terytorium, które stanowi część tożsamości jego mieszkańców.

„Kluczem jest zagwarantowanie, że ludzie będą mogli nadal mieszkać tam, gdzie chcą mieszkać” – podsumował prof. Villar.

Wystąpienie zakończyło się myślą, która podsumowała ducha spotkania: La Palma nie tylko odbudowała drogi i domy; zmusiła również system prawny do ewolucji. Mimo to profesor Villar wystosował ostrzeżenie: „Wszystko to, co zrobiono, jest martwym zapisem, jeśli w administracji publicznej nie ma ludzi, którzy rozumieją specyfikę tego procesu”.

Zarówno Barreto, jak i Villar, po swoich wystąpieniach zgodnie stwierdzili, że z tej katastrofy naturalnej, która przez miesiące była symbolem zniszczenia, narodziła się zasada, która do tej pory nie istniała w hiszpańskim ustawodawstwie: prawo do odzyskania wartości tego, co utracone. Prawo zrodzone na lawie.

Źródło