Wyspy Kanaryjskie w stanie permanentnego kryzysu

Odkąd na Wyspach Kanaryjskich rządzi koalicja Coalición Canaria i Partido Popular, władze regionalne ogłosiły już cztery stany nadzwyczajne: społeczny z powodu ciągłego napływu dzieci imigrantów, energetyczny z powodu przerw w dostawie prądu i niestabilności sieci, mieszkaniowy z powodu kryzysu na rynku nieruchomości oraz technologiczny z powodu masowej awarii serwerów tego lata. Do tego dochodzi jeszcze kryzys wodny na wyspach Lanzarote, Fuerteventura i Teneryfa.

Procedury awaryjne zamiast normalnych przetargów

Główną konsekwencją tych deklaracji w obszarze zamówień publicznych było szerokie wykorzystanie umów awaryjnych na archipelagu. Procedura ta umożliwiła między innymi instalację nowej energii cieplnej na wyspach, otwieranie i zarządzanie ośrodków dla nieletnich cudzoziemców oraz realizację prac mających na celu pozyskiwanie lub produkcję wody.

Ten rodzaj przydzielania kontraktów wielu osobom kojarzy się z okresem pandemii COVID-19, kiedy stosowano go do zakupu masek i respiratorów. Zgodnie z przepisami to wyjątkowa procedura dozwolona tylko w przypadku “katastrofalnych wydarzeń, sytuacji związanych z poważnym zagrożeniem lub potrzeb dotyczących obrony narodowej”.

szlaki na teneryfie przystanek rodzinka banner v1

Charakteryzują się one niezwykłą szybkością – można je sformalizować zwykłą rozmową telefoniczną, a ich publikacja na Platformie Zamówień Publicznych następuje z opóźnieniem, jeśli w ogóle ma miejsce. W tego typu przetargach omija się podstawowe zasady konkurencji publicznej.

Wyspy Kanaryjskie liderem w procedurach awaryjnych

Dzięki “stanom wyjątkowym” utworzonym przez rząd Wysp Kanaryjskich, archipelag należy do regionów, które najczęściej stosują tę formułę przydzielania zamówień od lata 2023 roku, kiedy Fernando Clavijo (CC) powrócił do władzy.

Według danych Niezależnego Urzędu Regulacji i Nadzoru Kontraktów (OIRESCON), organu działającego przy Ministerstwie Finansów, Wyspy zastosowały tę procedurę w 201 przetargach, co stanowi 1,51% wszystkich kontraktów. To niewielki odsetek, ale znacznie powyżej średniej krajowej wynoszącej 1,04%. Jedynie regiony autonomiczne jak Walencja (z powodu odbudowy po powodzi DANA) i Katalonia przewyższają Wyspy Kanaryjskie.

Szybkość kosztem transparentności

Pozytywnym aspektem procedur awaryjnych jest eliminacja biurokratycznych labiryntów za jednym zamachem. Wdrożenie uzgodnionych rozwiązań może rozpocząć się w mniej niż miesiąc, nawet bez wstępnego zabezpieczenia wystarczającego kredytu.

Minusy? Otwiera to drzwi do praktyk korupcyjnych, tworząc idealne warunki dla oszustw, przekraczania kosztów i nieprawidłowego przyznawania kontraktów – zjawiska powtarzającego się w Hiszpanii podczas katastrof.

“Czy może to wpłynąć na uczciwość i wydajność? Oczywiście, że tak, ponieważ kontrola jest mniejsza zarówno z góry, jak i z dołu. Nie ma audytów… Nic nie wiemy, dopóki sprawy nie wybuchną w prasie, jak afera Koldo czy Gürtel. Ale zazwyczaj dzieje się to lata później” – ubolewa Javier Mendoza, ekonomista i profesor Uniwersytetu La Laguna (ULL) specjalizujący się w zamówieniach publicznych.

Przewidywalne kryzysy jako sytuacje nadzwyczajne

Nowością na Wyspach Kanaryjskich jest to, że ogłaszane sytuacje kryzysowe – z wyjątkiem awarii technologicznej – nie są spowodowane nieoczekiwanymi katastrofami. Kryzysy mieszkaniowy, energetyczny, a nawet migracyjny to problemy trwające od lat i pogłębiające się, na które żaden z rządów nie zareagował odpowiednio wcześnie.

W kwietniu Państwowa Rada Konsultacyjna ds. Zamówień Publicznych (JCCPE) zatwierdziła przewodnik zaleceń dotyczących stosowania zamówień nadzwyczajnych. Organ ponownie podkreślił, że to procedura wyjątkowa, której stosowanie “odbiega od podstawowej traktatowej zasady przejrzystości”. Ponadto należy wykazać, że sytuacji nadzwyczajnej “nie można było uniknąć” poprzez staranne działania administracji.

“Jak znaleźliśmy się w tej sytuacji?” – pyta Mendoza, odnosząc się na przykład do kwestii mieszkaniowej. “Dlaczego zabrakło planowania?” – to pierwsza refleksja, którą jego zdaniem należy podjąć.

Normalizacja wyjątku

Z drugiej strony następuje normalizacja wyjątku. W swojej opinii na temat dekretu mieszkaniowego zatwierdzonego ponad półtora roku temu, Rada Konsultacyjna Wysp Kanaryjskich ostrzegła, że stosowanie środków nadzwyczajnych bez określenia “horyzontu czasowego ich stosowania” tworzy rodzaj “równoległej regulacji prawnej”.

Alba Nogueira, doktor prawa z Uniwersytetu w Santiago de Compostela (USC), analizowała w swoim artykule, jak reagować w “zwykły” sposób na “społeczeństwo ryzyka”. Ekspertka uważa, że kryzysy są “nieodłączne od naszego modelu społecznego, politycznego, technologicznego i gospodarczego”, a fakt ich chronicznego charakteru “zmusza nas do przemyślenia sposobu ich zwalczania”.

“Administracja musi znormalizować sposób radzenia sobie z sytuacjami kryzysowymi, czyli musi być przygotowana na to, że będą na porządku dziennym. Dlatego rozwiązania nie powinny być wyjątkowe, lecz zaplanowane. Organy zarządzania kryzysowego, protokoły…” – wyjaśnia Nogueira.

Krytyka nadmiernej biurokracji

Prawniczka ostro krytykuje niekończące się procedury publiczne, które są “niezgrabne” i “nieefektywne”. Zapewnia, że wiele instytucji znormalizowało wyjątkowe zasady, “ponieważ to one rzeczywiście działają”. Główną refleksją nie powinno być to, jak poprawić zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, ale “jak sprawić, by zamówienia publiczne były lepsze przez cały czas”.

“Jeśli w celu złapania pięciu drobnych korupcjonistów stworzyliśmy tak skomplikowane przepisy, że administracja jest absolutnie nieefektywna, a procedury kontraktowania trwają miesiące lub lata… Być może musimy znaleźć równowagę między potrzebą monitorowania przejrzystości a wydajnością” – proponuje ekspertka.

Nogueira uważa, że w Hiszpanii mamy “defensywną” administrację. Kontrole są “wyczerpujące”, a urzędnicy “sprawdzają faktury i wysyłają pisma z powodu różnicy dwóch centów w wydatku”.

Jej zdaniem prawo administracyjne w tym kraju ma “grzech pierworodny”: zostało stworzone głównie przez profesorów, którzy byli również prawnikami procesującymi się z administracją. Dlatego jest “przerośnięte” pod względem gwarancji dla obywateli, ale nie zastanowiono się nad uproszczeniem i usprawnieniem procedur.

“Administracja nie jest przeciwko nam, ma świadczyć usługi publiczne i robić to szybko. To sprawia, że konieczne jest przywrócenie równowagi. To nienormalne, że obywatel prosi o pomoc, a często umiera, zanim ją otrzyma” – argumentuje Nogueira.

Propozycje reform systemu zamówień

Jeśli chodzi o zawieranie umów, Mendoza z ULL ma podobne zdanie. Uważa, że obecne przepisy zawierające prawie 350 artykułów (w porównaniu do 70 w krajach europejskich) są nadmiernie skomplikowane i nie okazały się skuteczniejsze w walce z korupcją.

Ekonomista opowiada się za “uczeniem się” na podstawie umów awaryjnych (zarówno on, jak i Nogueira sugerują, że oszustwa i nadużycia są raczej sporadyczne niż powszechne), aby wyeliminować niepotrzebne raporty wymagane “na wszelki wypadek” w zwykłych procedurach.

“Tworzy się wiele przeszkód z góry, sprzecznych z interesami administracji publicznej. Na przykład: wypłacalność finansowa spółek. Prawo stanowi, że jeśli nic nie jest określone, musi to być 1,5-krotność rocznej wartości kontraktu. To ogranicza udział małych firm. A mała firma ze względu na swoje zasoby nie może na przykład płacić łapówek” – mówi Mendoza.

Według eksperta tego typu filtry wstępne skomplikowały zamówienia publiczne, ale czy zagwarantowały mniej korupcji? “Nie przeprowadziłem badań, ale nie wydaje mi się” – odpowiada profesor.

Alternatywne rozwiązania dla Wysp

Mendoza proponuje zaostrzenie zakazów dostępu do zamówień publicznych dla firm zaangażowanych w korupcję, przyspieszenie dochodzeń karnych oraz położenie kresu wstępnemu “lejkowi”, który faworyzuje tylko “duże firmy z działami prawnymi zdolnymi do obchodzenia przepisów”.

Zapytany o alternatywy dla umów awaryjnych w rozwiązywaniu kryzysów na Wyspach Kanaryjskich, ekonomista wskazuje na systemy ramowe. Te rozwiązania regulacyjne umożliwiają stworzenie puli firm i ustalenie warunków udzielania zamówień na określony czas. Po ich wdrożeniu przetargi można ogłaszać w “miesiąc, półtora miesiąca”, a jednocześnie zachęca się do konkurencji, ponieważ wiele firm może składać oferty.